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關(guān)于印發(fā)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系實(shí)施中相關(guān)問題解釋第1號(hào)的通知 

財(cái)會(huì)[2012]3號(hào)

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中共中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，鐵道部、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，解放軍總后勤部、武警部隊(duì)后勤部，各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)局，各中央管理企業(yè)、上市公司：

　  《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（財(cái)會(huì)[2008]7號(hào)）及其配套指引已于2011年1月1日起在境內(nèi)外同時(shí)上市的公司和部分在境內(nèi)主板上市的公司實(shí)施和試點(diǎn)。具體執(zhí)行過程中，企業(yè)反映了一些問題，我部會(huì)同證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)對(duì)這些問題進(jìn)行了研究，并征求了有關(guān)上市公司、咨詢公司等單位的意見，在此基礎(chǔ)上制定了《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系實(shí)施中相關(guān)問題解釋第1號(hào)》。經(jīng)會(huì)簽證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，現(xiàn)予印發(fā)。

　　附件：企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系實(shí)施中相關(guān)問題解釋第1號(hào)　　　

財(cái)政部

二〇一二年二月二十三日

附件：

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　　企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系實(shí)施中相關(guān)問題解釋第1號(hào)

　  根據(jù)財(cái)政部等五部委的要求，《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（財(cái)會(huì)[2008]7號(hào)）及其配套指引已于2011年1月1日起在境內(nèi)外同時(shí)上市的69家公司實(shí)施。同時(shí)，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)又選擇了200多家在境內(nèi)主板上市的公司進(jìn)行試點(diǎn)。實(shí)施一年總體進(jìn)展順利，但也存在一定問題。為推動(dòng)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引的順利實(shí)施，現(xiàn)對(duì)有關(guān)問題解釋如下：

　  1.如何把握企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的強(qiáng)制性與指導(dǎo)性的關(guān)系？

　  答：在實(shí)施試點(diǎn)中，一些企業(yè)反映，《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引的規(guī)定是否需要逐條執(zhí)行。

　 《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》是內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施應(yīng)該遵循的基本原則和總體要求，具有強(qiáng)制性，納入實(shí)施范圍的企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵照?qǐng)?zhí)行。《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》（財(cái)會(huì)[2010]11號(hào)，包括18個(gè)應(yīng)用指引、1個(gè)評(píng)價(jià)指引和1個(gè)審計(jì)指引）是對(duì)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》相關(guān)規(guī)定的進(jìn)一步補(bǔ)充和說明，具有指導(dǎo)性和示范性，納入實(shí)施范圍的企業(yè)可以結(jié)合所在行業(yè)要求和企業(yè)自身特點(diǎn)，參照配套指引的規(guī)定開展內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施工作。

　  2.已經(jīng)完全按照境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求建設(shè)與實(shí)施內(nèi)部控制的境內(nèi)外同時(shí)上市的公司，是否需要執(zhí)行我國(guó)的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系？

　  答：目前，許多國(guó)家和地區(qū)對(duì)公眾公司內(nèi)部控制都有相關(guān)的規(guī)定和要求。我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系在充分借鑒國(guó)際上先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法的同時(shí)，更多地適應(yīng)了我國(guó)國(guó)情，尤其是充分考慮了我國(guó)目前法律法規(guī)體系、公司治理結(jié)構(gòu)、企業(yè)管理體制、風(fēng)險(xiǎn)管控實(shí)務(wù)等具體情況，提出了內(nèi)部控制的目標(biāo)、原則、要素等，且不局限于財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制，更多突出全面內(nèi)部控制的要求。因此，境內(nèi)外同時(shí)上市的公司應(yīng)當(dāng)在滿足境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求的基礎(chǔ)上，對(duì)照我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，特別是應(yīng)當(dāng)圍繞《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》提出的內(nèi)部控制五目標(biāo)，對(duì)相關(guān)控制措施進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整或補(bǔ)充完善。

　  3.企業(yè)按照企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)與實(shí)施內(nèi)部控制，是否還需要遵守我國(guó)行業(yè)主管部門和市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)內(nèi)部控制的有關(guān)要求？

　  答：《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引是對(duì)不同行業(yè)、各類企業(yè)提出的一般性要求，具有普適性。行業(yè)主管或監(jiān)管部門對(duì)所轄企業(yè)的內(nèi)部控制管理規(guī)定，是不同行業(yè)內(nèi)部控制的特殊要求，也是《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的重要補(bǔ)充。企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引規(guī)定和行業(yè)管理、市場(chǎng)監(jiān)管的要求，建設(shè)與實(shí)施內(nèi)部控制。

　  4.如何協(xié)調(diào)好內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)系？

　  答：《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引，充分吸收了全面風(fēng)險(xiǎn)管理的理念和方法，強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理的統(tǒng)一。內(nèi)部控制的目標(biāo)就是防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略，風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)也是促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略，二者都要求將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)。因此，內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理二者不是對(duì)立的，而是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體。

　  在實(shí)際工作中，一些企業(yè)的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理工作由不同機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。對(duì)此，企業(yè)可以對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)進(jìn)行整合，從工作內(nèi)容、目標(biāo)、要求以及具體工作執(zhí)行的方法、程序等方面，將內(nèi)部控制建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理工作有機(jī)結(jié)合起來，避免職能交叉、資源浪費(fèi)、重復(fù)勞動(dòng)，降低企業(yè)管理成本，提高工作效率和效果。

　　 5.對(duì)于《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》尚未規(guī)范的領(lǐng)域，應(yīng)如何處理？

　  答：由于企業(yè)所面臨的客觀環(huán)境和自身的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)比較復(fù)雜，目前的《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》僅對(duì)企業(yè)常見的、一般性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程的主要方面和環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范。在建設(shè)與實(shí)施內(nèi)部控制的過程中，對(duì)于《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》尚未規(guī)范的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的原則和要求，按照內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施的基本原理和一般方法，從企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)出發(fā)，識(shí)別和評(píng)估相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，梳理關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，制定和執(zhí)行相應(yīng)控制措施。

　  6.如何權(quán)衡內(nèi)部控制的實(shí)施成本與預(yù)期效益？

　  答：企業(yè)按照《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引的要求建設(shè)與實(shí)施內(nèi)部控制，必然需要支付一定的成本，可能會(huì)發(fā)生內(nèi)部控制制度和流程的設(shè)計(jì)與實(shí)施費(fèi)用、聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)費(fèi)用、建立融入內(nèi)部控制要求的信息系統(tǒng)費(fèi)用、聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所開展內(nèi)部控制審計(jì)費(fèi)用，等等。建設(shè)與實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)從提高企業(yè)長(zhǎng)期效益出發(fā)，從促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，將內(nèi)部控制作為一項(xiàng)常規(guī)性工作，貫穿于企業(yè)管理之中，加大投入。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照重要性原則，關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，抓住關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)。集團(tuán)性企業(yè)可以采取分類試點(diǎn)、逐步推廣的方式，選擇下屬不同類型的企業(yè)試點(diǎn)，形成范本，減少重復(fù)建設(shè)。

　  聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所開展內(nèi)部控制審計(jì)是建設(shè)與實(shí)施內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，是檢驗(yàn)內(nèi)部控制有效性的重要手段和有力保證。內(nèi)部控制審計(jì)費(fèi)用是企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的成本，企業(yè)應(yīng)安排相應(yīng)經(jīng)費(fèi)確保審計(jì)工作的及時(shí)、有效開展。內(nèi)部控制審計(jì)是一項(xiàng)區(qū)別于財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)的獨(dú)立業(yè)務(wù)，企業(yè)應(yīng)就該項(xiàng)業(yè)務(wù)與會(huì)計(jì)師事務(wù)所簽訂單獨(dú)的業(yè)務(wù)約定書。同時(shí)，企業(yè)也應(yīng)權(quán)衡審計(jì)成本與審計(jì)效益，在業(yè)務(wù)約定書中明確有關(guān)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)資源的投入和審計(jì)質(zhì)量提出明確要求。

　  7.如何協(xié)調(diào)好內(nèi)部控制與其他管理體系的關(guān)系？

　  答：內(nèi)部控制貫穿于整個(gè)企業(yè)管理，與其他管理體系相輔相成、密不可分，是企業(yè)管理的重要組成部分。企業(yè)現(xiàn)有管理體系的設(shè)計(jì)、運(yùn)行以及審核認(rèn)證需要遵循已經(jīng)發(fā)布的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的原則和要求并不矛盾。在實(shí)際工作中，個(gè)別企業(yè)的內(nèi)部控制體系建設(shè)與管理體系運(yùn)行發(fā)生沖突，原因可能是企業(yè)采用的方式方法出現(xiàn)了偏差，如簡(jiǎn)單照搬內(nèi)部控制應(yīng)用指引的規(guī)定，沒有考慮企業(yè)的實(shí)際情況，為控制而控制，導(dǎo)致控制設(shè)計(jì)不合理，出現(xiàn)控制過度或控制冗余；也可能是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理部門對(duì)內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)不足，不愿意受到更多的牽制和監(jiān)督，從而以影響經(jīng)營(yíng)效率和目標(biāo)為借口，拒絕必要的內(nèi)部控制；等等。對(duì)此，企業(yè)應(yīng)當(dāng)立足管理現(xiàn)狀，全面梳理各項(xiàng)管理制度和管理體系，從管理體制、機(jī)制以及落實(shí)各級(jí)權(quán)利責(zé)任等方面，將內(nèi)部控制的要求融入各項(xiàng)管理體系中，形成內(nèi)部控制的長(zhǎng)效機(jī)制，使內(nèi)部控制真正為經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)；應(yīng)當(dāng)從總體目標(biāo)出發(fā)，通過培訓(xùn)教育提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員對(duì)內(nèi)部控制的理解和認(rèn)識(shí)，將內(nèi)部控制的要求納入績(jī)效考核體系以加強(qiáng)執(zhí)行；可以利用信息技術(shù)固化業(yè)務(wù)流程，提高業(yè)務(wù)處理效率和信息共享水平，從而盡可能減少內(nèi)部控制與其他經(jīng)營(yíng)管理體系的沖突。

　  8.企業(yè)如何確定內(nèi)部控制缺陷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)？

　  答：查找并糾正企業(yè)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行中的缺陷，是開展企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的一項(xiàng)重要工作，是不斷完善企業(yè)內(nèi)部控制的重要手段。由于企業(yè)所處行業(yè)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模、發(fā)展階段、風(fēng)險(xiǎn)偏好等存在差異，《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引沒有對(duì)內(nèi)部控制缺陷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。企業(yè)可以根據(jù)《企業(yè)內(nèi)部基本規(guī)范》及其配套指引，結(jié)合企業(yè)規(guī)模、行業(yè)特征、風(fēng)險(xiǎn)水平等因素，研究確定適合本企業(yè)的內(nèi)部控制重大缺陷、重要缺陷和一般缺陷的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)確定的內(nèi)部控制缺陷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)從定性和定量的角度綜合考慮，并保持相對(duì)穩(wěn)定。通過不斷的實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成一套行之有效的內(nèi)部控制缺陷認(rèn)定方法。

　  企業(yè)在開展內(nèi)部控制監(jiān)督檢查中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷，應(yīng)當(dāng)及時(shí)分析缺陷性質(zhì)和產(chǎn)生原因，并提出整改方案，采取適當(dāng)形式向董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)或者管理層報(bào)告。對(duì)于重大缺陷，企業(yè)應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告中進(jìn)行披露。

　  財(cái)政部將會(huì)同證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等有關(guān)部門，根據(jù)首次執(zhí)行和試點(diǎn)情況，分行業(yè)、分類型總結(jié)企業(yè)的內(nèi)部控制缺陷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，供參考。

　 9.實(shí)施《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引的企業(yè)，是否需要設(shè)置專門的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)？

　  答：根據(jù)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的規(guī)定，企業(yè)董事會(huì)負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施。為便于董事會(huì)履行好企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的設(shè)計(jì)、建立、運(yùn)行與改進(jìn)方面的職責(zé)，董事會(huì)應(yīng)當(dāng)指定專門委員會(huì)負(fù)責(zé)指導(dǎo)內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施工作。一般情況下企業(yè)應(yīng)當(dāng)成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制的建立實(shí)施及日常工作。

　  對(duì)于少數(shù)企業(yè)受制于崗位編制、專業(yè)人員等條件限制，目前尚不具備成立專門的內(nèi)部控制管理機(jī)構(gòu)的，可暫將內(nèi)部控制管理職能劃歸現(xiàn)有機(jī)構(gòu)。隨著企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的持續(xù)深入和相關(guān)條件的不斷成熟，企業(yè)應(yīng)考慮成立專門機(jī)構(gòu)，保證有足夠的資源支持和協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作的開展，確保<